ავტორები: სალომე კვირიკაშვილი და ხატია ნიკოლაიშვილი
ელიტურ კორუფციასთან ბრძოლის ერთ-ერთი მექანიზმი ქონებრივი დეკლარაციების მონიტორინგია, თუმცა მისი ეფექტურობა კითხვის ნიშნის ქვეშ დგას. ოფიციალური პირები ხშირად არასწორ და არასრულ ინფორმაციას უთითებენ საკუთარ დეკლარაციებში, რაც ანტიკორუფციული ბიუროს სუსტი ზედამხედველობის გამო ხშირად შეუმჩნეველი რჩება. დეკლარაციის შევსების წესის დარღვევებზე დაწესებული სუსტი სანქციები საშუალებას აძლევს ოფიციალურ პირებს, მათი ქონების შესახებ კვლავ არასრული ინფორმაცია გაასაჯარავონ. საბოლოო ჯამში, ეს ხელს უშლის ქვეყანაში გამჭვირვალე საჯარო სექტორის ჩამოყალიბებას და ელიტარული კორუფციის რისკებს აჩენს.
2022 წლის “კორუფციის აღქმის ინდექსში“ (CPI) საქართველომ 56 ქულა მიიღო და 180 ქვეყანას შორის 41-ე ადგილი დაიკავა. CPI- ში 100 ქულა კორუფცის აღქმის ყველაზე დაბალ დონეს ნიშნავს, ხოლო 0 ყველაზე მაღალს. რეიტინგს სათავეს კორუფციის აღქმის ყველაზე დაბალი დონით დანია იკავებს. როგორც 10 წლის (2012-2022) სტატისტიკა აჩვენებს, კორუფციასთან ბრძოლის მხრივ საქართველო ბოლო 10 წელი სტაგნაციას განიცდის. ქვეყანაში გამოწვევად რჩება როგორც დაბალ დონეზე არსებული, ასევე ელიტური კორუფცია.
სტატიაში არ ეძღვნება საკითხებს, თუ რაოდენ მნიშნელოვანია კორუფციის წინააღმდეგ ეფექტიანი ბრძოლა ქვეყნის განვითარების და კეთილდღეობისთვის, ან რა უარყოფით შედეგებს იწვევს კორუფცია პოლიტიკურ, სოციალურ და ეკონომიკურ დონეებზე, არამედ თქვენს ყურადღებას კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის ერთ-ერთ მექანიზმზე, ქონებრივ დეკლარაციებსა და მათი მონიტორინგის სისტემაზე შევაჩერებთ.
მიუხედავად იმისა, რომ თანამდებობის პირების მიერ ქონებრივი დეკლარაციების შევსებას უფრო დიდი ხნის ისტორია აქვს, თავად თანამდებობის პირთა ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციების მონიტორინგის სისტემა 2017 წელს ამოქმედდა “ღია მმართველობა საქართველოს“ სამოქმედო გეგმის ფარგლებში და ის დეკლარაციაში ასახული ინფორმაციის სისრულისა და ნამდვილობის შემოწმებას ემსახურებოდა. თანამდებობის პირის ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციის მონიტორინგის სისტემა სახელმწიფოს ანტიკორუფციული და კეთილსინდისიერების პოლიტიკის ნაწილია, რომელიც ხელს უწყობს ეფექტიან საჯარო მმართველობას, საჯარო ფინანსების კეთილსინდისიერად ხარჯვასა და გადაწყვეტილებების მიღებას საჯარო ინტერესის საფუძველზე.
2023 წლის პირველ სექტემბრამდე ქონებრივი დეკლარაციების მონიტორინგს საჯარო სამსახურის ბიურო ახორციელებდა, თუმცა ევროკომისიის მეოთხე რეკომენდაციის ფარგლებში გატარებული საკანონმდებლო ცვლილებების ფონზე, აღნიშნული ფუნქცია ახლად შექმნილი ანტიკორუფციული ბიუროს უფლებამოსილების ქვეშ მოექცა. ანტიკორუფციულ ბიუროს ჯერ არ წარმოუდგენია 2023 წლის თანამდებობის პირების ქონებრივი დეკლარაციების ანგარიში, შასაბამისად ტექტში წარმოდგენილი იქნება საჯარო სამსახურის ბიუროს ანგარიშები.
როგორ ხდება ქონებრივი დეკლარაციების მონიტორინგი?
ანტიკორუფციული ბიურო მონიტორინგისთვის ქონებრივი დეკლარაციებს შემდეგი პრინციპით არჩევს: ელექტრონული სისტემის საშუალებით, როდესაც შემთხვევითობის პრინციპით ხდება თანამდებობის წევრების ქონებრივი დეკლარაციების შერჩევა; შესამოწმებელ თანამდებობის პირთა ქონებრივ დეკლარაციებს არჩევს დამოუკიდებელი კომისია; ბიურო ასევე იწყებს ქონებრივი დეკლარაციის მონიტორინგს დასაბუთებული წერილობითი განცხადების შემთხვევაშიც.
დეკლარაციათა მონიტორინგის სისტემის ამოქმედებიდან პირველი 2 წლის განმავლობაში დეკლარაციათა არასწორად შევსების ყველაზე მაღალი მაჩვენებელი იყო. თუმცა, როგორც თავად ბიუროს ანგარიშშია მითითებული, 2019 წლიდან რადიკალურად შეიცვალა თანამდებობის პირების დამოკიდებულება და უფრო დაკვირვევით დაიწყეს დეკლარაციის შევსება, რაზეც სტატისტიკაც მიუთითებს. თუ 2017 და 2018 წლებში დეკლარაციების მონიტორინგის შედეგად დაჯარიმდა შემოწმებულ თანამდებობის პირთა დაახლოებით 80%, 2019 წლის მონიტორინგის შედეგად უარყოფითად შეფასებულ დეკლარაციათა რიცხვი არ ცდებოდა 60%- 55%-ს. აღნიშნულს, მათ შორის, ხელი შეუწყო ბიუროს მიერ დეკლარაციის შევსების ზუსტი ინსტრუქციის განსაზღვრამ.
ანტიკორუფციული ბიურო თანამდებობის პირის დეკლარაციის მონიტორინგისას 3 ტიპის შეფასებას აკეთებს:
დადებითი: ქონებრივ დეკლარაციაში წარმოდგენილი ინფორმაცია სრულია და შეესაბამება თანამდებობის პირის ქონებრივ მდგომარეობას;
უარყოფითი: თანამდებობის პირმა არასრულად მიუთითა ინფორმაცია მისი თუ ოჯახის წევრის ქონებრივი და ფინანსური მდგომარეობის შესახებ;
გაფრთხილება: თანამდებობის პირის მიერ ქონებრივი დეკლარაციის შევსებისას არაარსებითი დარვევა იქნა დაშვებული, რაც მაგალითად გულისხმობს: უძრავი ქონების ფართის ცდომილებით მითითებას (არაუმეტეს 60კვ.მ), თანამდებობის პირისა ან მისი ოჯახის წევრის მიერ საბანკო ანგარიშებზე განთავსებული თანხის ცდომილებით მითითებას, რაც არ უნდა აღემატებოდეს 500 ლარს და სხვა.
2018-2022 წლებში საჯარო სამსახურის ბიუროს მიერ შემოწმებული და დადებითად შეფასებული დეკლარაციათა სტატისტიკა მოცემულია ცხრილში 1:
ცხრილი1
ხოლო რაც შეეხება თანამდებობის პირების მიერ დარღვევით შევსებულ დეკლარაციებს, ბიუროს ყოველწლიური ანგარიშებიდან ირკვევა, რომ წლების განმავლობაში დასახელებულ დარღვევებს შორის მუდმივად ხვდება შემდეგი დარღვევები:
-
დაუდეკლარირებელი უძრავი ქონება ან არასწორად მითითებული ფართი;
-
დაუდეკლარირებელი სამეწარმეო საქმიანობა;
-
საანგარიშო პერიოდში მიღებული შემოსავლის არასწორად დეკლარირება;
-
ოჯახის წევრების მონაცემების არასწორად მითითება.
მსგავსი დარღვევების დროს კანონმდებლობა განსაზღვრავს სანქციებს/ჯარიმას თანამდებობის პირის მიმართ. “კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის შესახებ” კანონის თანახმად მას შემდეგ რაც ბიურო უარყოფითად შეფასებს ქონებრივ დეკლარაციას, თანამდებობის პირი დაჯარიმდება მისი თანამდებობრივი სარგოს 20% -ით, რაც არ უნდა იყო 500 ლარზე ნაკლები, ხოლო თანამდებობის პირზე, ვის დეკლარაციაზეც გაფრთხილება გასცა ბიურომ, კანონი ჯარიმას არ ითვალისწინებს.
ასევე, 1000 ლარის ოდენობის ჯარიმაა გათვალისწინებული იმ შემთხვავში თუ თანამდებობის პირი უარს აგანცხადებს ქონებრივი დეკლარაციის შევსაბაზე, რაც არ ათავისუბლებს მას დეკლარაციის წარდგენის ვალდებულებისგან.
მიუხედავად იმისა, რომ კანონმდებლობა დეკლარციის შევსების წესის დარღევევისთვის ჯარიმებს განსაზღვრავს, პრაქტიკაში განსხვავებულ შედეგებს ვღებულობთ. დეკლარაციების მონიტორინგის ანგარიშები, ისევე როგორც კანონმდებლობაზე დაკვირვება, რამდენიმე გამოწვევის არსებობაზე მიანიშნებს, რაც ნათლად ჩანს მეორე ცხრილში. მხოლოდ 2020 წელს შემოწმებული 349 დეკლარაციიდან უარყოფითად შეფასდა 177 დეკლარაცია, რის შედეგადაც თანამდებობუს პირებს ჯარიმის გადახდა დაეკისრათ. იმის ერთ-ერთ მიზეზად, რომ წლიდან წლამდე საშუალოდ 120-ზე მეტი დეკლარაცია ფასდებდა უარყოფითად, ჯარიმის მსუბუქი ზომები შეგვიძლია მივიჩნიოთ.
მსუბუქი ზომები არსებითი დარღვევების წინააღმდეგ?
დარღვევით შევსებულ დეკლარაციაზე თანამდებობის პირის მიმართ კანონმდებლობით ნაკლებად მკაცრი ზომაა განსაზღვრული, რაც ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი ხელშემწყობი ფაქტორია საჯარო თანამდებობის პირებისათვის, კვლავ დარღვევით შეავსონ ქონებრივი დეკლარაციები. მაგალითად, პარლამენტის წევრის, ვიქტორ ჯაფარიძის ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციები ოთხჯერ შემოწმდა - 2018, 2019, 2020 და 2022 წლებში. ოთხივე შემთხვევაში ბიუროს შეფასება უარყოფითი იყო და რამდენიმე მნიშვნელოვან ხარვეზს ჰქონდა ადგილი. კიდევ ერთი პარლამენტარის, დიმიტრი ხუნდაძის დეკლარაცია ბიურომ 2018 და 2019 წლებში შეამოწმა და ორივე შემთხვევაში დარღვევები დაუფიქსირა. ის ფაქტი, რომ თანამდებობის პირები, ჯარიმების მიუხედავად მაინც აგრძელებენ კანონის დარღევას და არ ითვალისწინებენ ბიუროს უარყოფით შეფასებას, ანტიკორუფციული ზომების არაეფექტიანობაზე მიუთითებს.
საინტერესოა, როგორ მუშაობს ეს მექანიზმი ევროპის სხვა ქვეყნებში. მაგალითად, ლიეტუვას ქონებრივი დეკლარაციის მონიტორინგისა და შესაძლო კორუფციული ფაქტების გამოვლენის ფართო სისტემა აქვს, რომელიც თანამდებობის პირების სიმდიდრის მონიტორინგს (რამდენად კანონიერად გამდიდრდნენ თანამდებობის პირები) და გამჭვირვალობას გულისხმობს. თანამდებობის პირის მიერ არაჯეროვნად შევსებული დეკლარაციების შემთხვევაში, გათვალისწინებულია როგორც ადმინისტრაციული, ისე დისციპლინური ჯარიმა. განასხვავებენ ორი ტიპის ჯარიმის ფორმას. უფრო “რბილი” ფორმაა თანამდებობის პირის მიერ დარღვევით შევსებული დეკლარაციის გასაჯაროება და შეზღუდვებისა და აკრძალვების დაწესება. მაგალითად, საჯარო მოხელეს დაწინაურება ან წახალისება ერთი წლის განმავლობაში შეეზღუდება. უფრო მკაცრი ჯარიმა გულისხმობს თანამდებობის პირის გათავისუფლებას და საჯარო სამსახურში მუშაობის აკრძალვას სამი წლის ვადით.
ნათელია, რომ ლიეტუვას ქონებრივი დეკლარაციების მონიტონგისა და ჯარიმის მოდელი მნიშვნელოვნად განსხვავდება საქართველოში არსებული მექანიზმისგან. აღსანიშნავია, რომ ლიეტუვა კორუფციის ბრძოლის მექანიზმებით ერთ-ერთი მოწინავე ქვეყანაა.
შემოწმებული დეკლარაციების რაოდენობა
მიუხედავად იმისა, რომ ყოველწლიურად საჯარო სამსახურის ბიურო რამდენიმე ათეულ დეკლარაციის მონიტორინგს აკეთებს, ეს ციფრი საკმაოდ მცირედ გამოიყურება ერთიან ბაზასთან შედარებით. მაგალითად, 2022 წელს ბიურომ ბაზაში დაცულ 6320 დეკლარაციიდან 377 დეკლარაცია შეამოწმა, 2021 წელს 5640 დეკლარაციიდან 303, ხოლო 2020 წელს 5700 პირიდან 285 თანამდებობის პირის შემოწმება განისაზღვრა. შესაბამისად ყოველწლიურად ბიურო ბაზაში რეგისტრირებული პირებიდან ყოველ მე-20 პირს ამოწმებს.
თუმცა, ცხადია, საჯარო სამსახურის ბიურო მის ხელთ არსებული რესურსი გათვალისწინებით სრულად ვერ შეამოწმებს ერთიან ბაზაში არსებულ ყველა პირს და რაოდენობის გამოწვევა ალბათ ერთ-ერთი ყველაზე ნაკლებ პრობლემურია ამ ეტაპზე.
ჩუქების პრაქტიკა დეკლარაციებში: იღბლიანი თანამდებობის პირები
საჩუქარი შემოსავლის ერთ-ერთი სახეობაა, რომლის ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციაში მითითება თანამდებობის პირის მხრიდან ინტერესთა კონფლიქტის შესაძლო შემთხვევების გამოვლენის მიზანს ემსახურება.
ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციაში საჩუქრის მითითება მნიშვნელოვანია, რადგან, თანამდებობის პირის ან მისი ოჯახის წევრის მიერ მიღებულმა საჩუქარმა შესაძლოა გავლენა მოახდინოს თანამდებობის პირის სამსახურებრივი საქმიანობის განხორციელებაზე ან ეჭვქვეშ დააყენოს მის მიერ მიღებული გადაწყვეტილების მიუკერძოებლობა და კეთილსინდისიერება.
კანონის თანახმად, „საჩუქარი“ არის საჯარო მოსამსახურისათვის, მისი ოჯახის წევრისათვის უსასყიდლოდ ან შეღავათიანი პირობებით გადაცემული ქონება ან გაწეული მომსახურება, ასევე შეიძლება იყოს ქონებრივი ვალდებულებისაგან სრულად ან ნაწილობრივ გათავისუფლება. ამასთანავე საჯარო მოსამსახურის მიერ საანგარიშო წლის განმავლობაში მიღებული საჩუქრების ჯამური ღირებულება არ უნდა აღემატებოდეს მისი თანამდებობრივი სარგოს წლიური ოდენობის 15%-ს, ხოლო ერთჯერადად მიღებული საჩუქრების ღირებულება – 5%-ს, თუ ეს საჩუქრები მიღებული არ არის ერთი წყაროდან.
მიუხედავად იმისა, რომ კანონი საჩუქრის ლიმიტებს განსაზღვრავს, ეს შეზღუდვა არ მოქმედებს ოჯახის წევრის მიერ გაკეთებული საჩუქრის მიმართ. ამასთანავე, დეკლარაციის მიზნებისათვის ოჯახის წევრად ითვლება პირი, რომელიც თანაცხოვრობს დეკლარაციის შემვსებთან. მარტივად რომ ვთქვათ, თუ თანამდებობის პირი მშობლებთან ერთად არ ცხოვრობს, მშობლები დეკლარაციის მიზნებისათვის არ ითვლებიან ოჯახის წევრებად, შესაბამისად მათ შესახებ ინფორმაცია არ ეთითება დეკლარაციაში. თუმცა, როდესაც საჩუქარს ეხება საკითხი, ოჯახის წევრები სამოქალაქო სამართლის კოდექსის მიხედვით განიმარტება და შესაბამისად მშობლები ოჯახის წევრს წარმოადგენენ.
შესაბამისად, იქმნება საკანონმდებლო შესაძლებლობა, პირმა მშობლებისაგან მიიღოს შეუზღუდავი რაოდენობით შემოსავალი, თუმცა საზოგადოებას არავითარი წვდომა არ ჰქონდეს მშობლების ფინანსურ მონაცემებზე.
ამგვარ გარემოებებს არაერთხელ გაუჩენია კითხვები საზოგადოებაში, მათ შორის ყველაზე ცნობილი ფაქტები პრემიერ-მინისტრ ირაკლი ღარიბაშვილს უკავშირდება, რომელმაც 2021-2020 წლებში მშობლებისგან საჩუქრად 300,000 ლარი მიიღო. თუმცა, საჯაროდ არსებულ მონაცემებზე დაყრდნობით, კითხვის ნიშნებს აჩენს, რეალურად რამდენად შეძლებდნენ პრემიერ-მინისტრის მშობლები მოცემული თანხების აკუმულირებას.
შეჯამება-რეკომენდაციები
ქონებრივი დეკლარაციების მონიტორინგი მხოლოდ ერთ-ერთი მექანიზმია ქვეყანაში გაბატონებულ კორუფციასთან ბრძოლაში.
მიუხედავად იმისა, რომ სუსტი დემოკრატიის ქვეყნებში ქონებრივი დეკლარაციის სისტემა ვერ იქნება მთავრი საშუალება ელიტურ კორუფციასთან საბრძოლველად, მონიტორინგის სისტემის დახვეწამ და გაუმჯობესებამ შესაძლოა მნიშვნელოვნად გააძლიეროს და ხელი შეუწყოს გამჭვირვალე და ძლიერი საჯარო სამსახურის ჩამოყალიბებას.
რეკომენდაციების შემუშავებისას მნიშვნელოვანია გავითვალისწონოთ ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის, OECD-ის პრაქტიკა ქონებრივი დეკლარაციების სისტემის გასაძლიერებლად:
-
სპეციალური ტიპის რეგულაციები-თანამდებობრივი მდგომარეობის მიხედვით
განსხვავებულ თანამდებობაზე მყოფ პირებს განსხვავებული პასუხისმგებლობა აქვთ. აქედან გამომდიანრე OECD გასცემს რეკომენდაციას, რომ სხვადასხვა აღამასრულებლი შტოს წევრებზე სპეციალური ტიპის რეგულაციები გავრცელდეს ქონებრივი დეკლარციების შევსების დროს.
მნიშვნელოვანი იქნება აღნიშნული რეკომენდაცია დანერგილი იყოს ქართულ სისტემაშიც, განსაკუთრებით იმ პირობებში, რომ ქვეყნაში მცირე კორუფცია დიდი ხანია უკვე ელიტურმა კორუფციამ ჩაანაცვალა.
საქართველოში ის თანამდებობის პირები, რომელთა მიმართაც არსებობს მაღალი საზოგადოებრივი ინტერესი, აქვთ მაღალი ძალაუფლება და განსაკუთრებული კორუფციული რისკის ქვეშ არიან, არა დამოუკიდებელი კომისიის მიერ ან ელექტრონული სისტემით უნდა იყოს შერჩეული, არამედ მათი მონიტორინგი სისტემატიურად, ყოველწლიურად უნდა ხორციელდებოდეს. ასეთი პირები არიან, მთავრობის კაბინეტის და საქართველოს პარლამენტის წევრები.
იგივე მიდგომა შეიძლება გავრცელდეს მოსამართლებზე, განსაკუთრებით კი უზენასესი და საკონსტიტუციო სასამართლოს წევრებზე.
-
გაიზარდოს თანამდებობის პირთა ოჯახის წევრთა სია
არსებობს შემთხვევები, როდესაც თანამდებობის პირები საკუთარ ქონებას, დამალვის მიზნით, ოჯახის წევრთა ან ნათესავების სახელზე აფორმებენ. იმისათვის, რომ მსგავსი შემთხვევები თავიდან იქნას აცილებული, მნიშვნელოვანია, რომ გაიზარდოს იმ ოჯახის წევრთა სია, ვინც ვალდებული იქნება, რომ თანამდებობის პირთან ერთად დაადეკლარიროს ქონება.
-
გამკაცრებული სანქციები არაკეთილსინდისიერი თანამდებობის პირების მიმართ
საქართველოს კანონმდებლობა რბილ სანქციებს განსაზღვრავს თანამდებობის პირთა მიმართ, ვინც დეკლარაციაში არასრულ ინფორმაციას ასახავენ. პრაქტიკაში ხშირად მეორდება ბიუროს მიერ არა ერთხელ დაჯარიმებული თანამდებობის პირები, რომლებიც ხშირად სწორედ მაღალ პოზიციაზე არიან დანიშნულები. მნიშვნელოვანია, რომ ერთ-ერთი პირველი რეფორმა სწორედ დამატებითი სანქციების დანერგვა იყოს იმ თანამდებობის პირების მიმართ, რომლებიც არ ასახავენ სრულ ინფორმაციას დეკლარაციაში. ასევე, განსაკუთრებით ხისტი უნდა იყოს სანქციები თანამდებობის პირის განმეორებით დაჯარიმების შემთხვევაში.